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　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對依法治國高度重視，多次強調將社會主義核心價值觀融入法治建設。中共中央印發(fā)的《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》強調，探索完善社會信用體系相關法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法誠信褒獎機制和違法失信行為聯(lián)合懲戒機制?！斗ㄖ沃袊ㄔO規(guī)劃綱要》強調加快推進社會信用立法，完善失信懲戒機制?？梢?，加快信用法治建設對于完善市場經濟體制、推進國家治理體系和治理能力現代化，具有重大而深遠的意義。

　　——題記

　　2020年12月18日，《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）正式發(fā)布，要求加快研究推進社會信用方面法律法規(guī)的立法進程，嚴格依法依規(guī)推動社會信用體系建設。業(yè)內人士指出，這份權威性的文件不僅讓失信懲戒有了明確依據，更將推動信用立法步伐的加快。

　　社會信用體系建設越走向深入，就越需要法治支持和引領。近年來，圍繞貫徹落實“放管服”改革、提升社會治理水平這一重要任務，社會信用體系建設在一系列重要環(huán)節(jié)和關鍵領域開展了探索，并發(fā)揮出了事半功倍的效果。比如統(tǒng)一社會信用代碼大大簡化了市場主體辦事手續(xù)；告知承諾機制大幅提升項目審批效率；信用監(jiān)管實現企業(yè)效益和政府效率雙贏等。實踐證明，社會信用體系建設已成為完善社會主義市場經濟體制、加強和創(chuàng)新社會治理的重要手段，優(yōu)化營商環(huán)境，推動高質量發(fā)展的重要抓手。

　　將成熟的經驗上升為法律制度，是依法治國的應有之義。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對依法治國高度重視，多次強調將社會主義核心價值觀融入法治建設。黨的十九大報告指出，推進誠信建設和志愿服務制度化，強化社會責任意識、規(guī)則意識、奉獻意識。鑒于此，加快推動社會信用立法、完善信用法律法規(guī)體系作為社會信用體系的基礎工程，具有重大而深遠的意義。

　　良法促善治

　　為信用建設提供可靠保障

　　社會信用建設是國家治理法治化的重要環(huán)節(jié)，實現社會信用的法治化是社會信用制度化的基礎和關鍵

　　2020年12月，在天津市薊州區(qū)天津恒泰華源科技有限公司車間里，機器轟鳴，生產線不停轉動?！斑@多虧了薊州區(qū)稅務局與金融機構聯(lián)合推出的銀稅互動，讓納稅信用‘變現’為真金白銀，幫助我們企業(yè)解決了資金大難題，確保了企業(yè)正常運轉?！痹撈髽I(yè)負責人穆永恒高興地說。

　　信用變現，讓中小微企業(yè)融資難題迎刃而解。

　　距離天津1700公里之外的江西省贛州市上猶縣，失信被執(zhí)行人王某正因為丟掉一樁生意而懊悔?！皬埛ü?，我的公司上了“黑名單”，連工程都承攬不了了，我現在就還錢，請你們趕快幫我把名字從 ‘黑名單’上撤下來吧……”2020年12月一天，王某急匆匆地跑到江西省上猶縣人民法院執(zhí)行局辦公室，對執(zhí)行法官說道。

　　信用懲戒，讓破解執(zhí)行難題有了一記絕招。

　　一正一反的兩個案例形象地詮釋了信用在解決社會治理難題上的“妙用”。首都師范大學信用立法與信用評估研究中心主任石新中教授告訴記者：“我國社會信用體系建設解決了長期以來存在的諸多難題，各部門推行的信用聯(lián)合懲戒措施大幅增加了失信者的違規(guī)成本，對于遏制市場主體的失信行為起到了重要作用。”

　　改革開放四十余年來，我國社會經濟結構和人民生產生活方式已發(fā)生了深刻變化。進入新時代，人民群眾對美好生活的向往有了更多期待，對國家治理體系和治理能力提出了更高要求，對依法治國有了更深刻的理解。中央黨校(國家行政學院)政法部民商經濟法室主任王偉教授認為：“黨的十九屆四中全會對實現國家治理的制度化進行了全面安排和部署。法律是最為重要、最為核心、最為嚴密的制度，也是制度的高級表現形式。從這個意義上講，實現國家治理的制度化，首先是要實現國家治理的法治化。社會信用體系建設是國家治理體系的重要環(huán)節(jié)，實現社會信用的法治化是社會信用制度化的基礎和關鍵。加快社會信用立法，發(fā)揮法律的引導作用，把誠信要求由道德誠信轉化為法律誠信，社會信用立法任重道遠?！?/p>

　　誠信是和諧社會的內在要求，法治國家的建設也必然離不開和諧穩(wěn)定的社會。為此，社會信用體系建設在規(guī)劃之初就瞄準了影響經濟社會發(fā)展的突出矛盾?！渡鐣庞皿w系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（以下簡稱《綱要》）指出，我國社會信用體系建設雖然取得一定進展，但與經濟發(fā)展水平和社會發(fā)展階段不匹配、不協(xié)調、不適應的矛盾仍然突出。存在的主要問題包括：社會誠信意識和信用水平偏低，履約踐諾、誠實守信的社會氛圍尚未形成，重特大生產安全事故、食品藥品安全事件時有發(fā)生，商業(yè)欺詐、制假售假、偷逃騙稅、學術不端等現象屢禁不止，政務誠信度、司法公信度離人民群眾的期待還有一定差距等。

　　對此，《綱要》提出，要統(tǒng)籌推進政務誠信建設、商務誠信建設、社會誠信建設、司法公信建設，建立守信激勵和失信懲戒機制，提高全社會誠信意識和信用水平、改善經濟社會運行環(huán)境，使誠實守信成為全民的自覺行為規(guī)范。隨后，《國務院關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進社會誠信建設的指導意見》《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》《國務院辦公廳關于加強個人誠信體系建設的指導意見》等規(guī)范性文件陸續(xù)下發(fā)。

　　為加快推進社會信用體系，從中央到地方，信用體系建設工作有序鋪開。

　　國家層面，建立全國信用信息共享平臺，打通信息壁壘，海量信用信息的歸集不僅成為社會信用體系建設的“基礎樁”，而且為實施聯(lián)合獎懲提供了重要支撐；完善守信激勵、失信懲戒機制，國家發(fā)改委會同有關部門依法依規(guī)實施聯(lián)合獎懲措施，包括對守信良好主體實行行政審批綠色通道，鼓勵金融機構對他們提供融資便利等；開展重點領域專項治理，持續(xù)高壓打擊拖欠農民工工資、偷逃騙稅、網絡詐騙、非法社會組織等嚴重違法違規(guī)行為，多個重點領域失信治理取得明顯成效……

　　地方層面，信用信息的創(chuàng)新應用，讓老百姓的生活更加舒暢。在北京，石景山區(qū)開展“信用就醫(yī)”試點工作，利用移動互聯(lián)網、大數據、人臉識別、AI和區(qū)塊鏈技術，建設信用就醫(yī)服務平臺，讓患者排隊等候時間平均減少1小時以上，付費環(huán)節(jié)由目前至少3個減少至零個環(huán)節(jié)，解決醫(yī)療領域“就診流程繁瑣”等頑疾；在浙江杭州，在信用出行領域，公交出行、自駕出行和網約車出行，利用手機App掃碼乘車信用付、“便捷泊車·先離場后付費”等信用權益大大降低了用戶的付費時間，目前累計信用付金額超過400萬元。

　　“從目前部門和地區(qū)的實踐來看，社會信用體系的建設對于創(chuàng)新社會治理、推動經濟發(fā)展是具有積極意義的?！蓖鮽ケ硎?，中央和地方的一系列政策奠定了社會信用制度化的基礎，形成了社會信用建設制度的基本雛形和框架，有利推動了我國社會經濟發(fā)展。從長遠來看，強化社會信用建設必須依靠法律手段，即從政策化向法治化變革。社會信用建設也亟需從政策化向法治化演進。通過制定社會信用法，將良好的信用政策轉變?yōu)楦邫嗤缘男庞梅桑菍崿F社會信用建設從以政策為核心的制度化，向以立法為基礎的法治化邁進的必然路徑。

　　上海市司法局副局長羅培新曾深度參我國地方首部信用綜合法規(guī)《上海市社會信用條例》的制定工作。作為立法親歷者，他深深地感慨，“社會信用立法對于完善市場經濟體制、創(chuàng)新社會治理機制意義重大。無論在國家還是在地方的立法框架中，社會信用立法均屬于創(chuàng)新性立法，發(fā)揮著填補空白、拓展領域的重要作用。”

　　立法需求形成共識

　　依法依規(guī)加快推動立法進程

　　信用逐漸從經濟領域擴展到了社會治理領域，信用手段適用性和合規(guī)性備受社會關注，民眾、學者對信用立法的呼聲日漸高漲

　　2020年12月7日，國家發(fā)改委副主任連維良在山東曲阜主持召開社會信用立法專題研討會。會議透露，《社會信用法》（草案）正在征求各地方和相關部門意見。

　　事實上，這部草案經過了無數次的打磨和修改。時間回到2019年8月30日，一場關于討論《中華人民共和國社會信用法(部門起草稿)》“頭腦風暴”式的會議在國家發(fā)改委舉行。來自全國人大財經委、全國人大常委會法工委有關負責人，司法部、人民銀行及相關行業(yè)部門、地方政府、高校、信用服務機構代表等60余人參加座談交流。

　　連維良在座談會上強調，社會信用法的制定是社會信用體系建設深入推進的關鍵一環(huán)，具有標志性、突破性的意義，要加大力度對重點難點問題列清單、做專題、深入研究，盡快形成較為完善的立法草案文本，在立法過程中充分吸收采納各方意見建議，按程序依法依規(guī)加快推動立法進程。

　　記者近日從國家發(fā)改委獲悉，自2019年6月份以來，圍繞《中華人民共和國社會信用法（草案）》，國家發(fā)改委已召開10余場座談會，充分吸收采納了地方、部門、行業(yè)、高校等有關專家的意見建議，依法依規(guī)加快推動立法進程。

　　為加快推動社會信用立法進程，構建誠信建設長效機制，2020年8月，國家發(fā)改委財政金融和信用建設司會同國家公共信用信息中心組建了社會信用立法工作小組。截至目前，社會信用立法工作小組已聯(lián)合有關法學專家、行業(yè)協(xié)會、地方信用工作有關負責人召開多次會議，從信用立法中涉及的相關基本概念原則、信用信息管理、信用獎懲機制、信用環(huán)境建設、信用主體權益保護和信用修復等方面開展了深入研究。

　　社會信用立法的緊鑼密鼓開展，也是信用建設面臨的客觀形勢使然。近年來，信用逐漸從經濟領域擴展到了社會治理領域，對于信用手段的適用性和合規(guī)性也備受社會關注。比如，個別地方闖紅燈、常回家看看、公交霸座等行為記入個人信用檔案，引發(fā)輿論關注。商務部研究院信用研究所所長、研究員韓家平對此表示，“我國公共信用聯(lián)合懲戒機制目前使用較多，效果也頗為顯著，但是也引發(fā)了一些問題，如過罰不相當、連帶懲罰、行政權力濫用風險等。因此必須盡快進行立法，實行聯(lián)合懲戒目錄清單制，明確懲戒方式、懲戒程序、救濟程序，并逐步回歸信用機制的市場化屬性?！?/p>

　　記者在采訪梳理中了解到，當前，社會各界對社會信用體系建設的關切主要在三個方面：一是誠信是一個道德范疇，能否用法律來調整道德層面的問題；二是信用信息的邊界問題；三是信用懲戒機制的泛化、擴大化問題。

　　對于第一個問題，王偉告訴記者：“將道德上升為法律條款，這是我國持續(xù)推動社會信用體系建設的內在要求?！彪S后，王偉列舉了一系列黨中央國務院的政策：

　　2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》，提出要加強社會信用體系建設，完善守法誠信褒獎激勵機制和違法失信行為懲戒機制。

　　2018年5月，中共中央印發(fā)了《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》，要求探索完善社會信用體系相關法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法誠信褒獎機制和違法失信行為聯(lián)合懲戒機制。

　　2018年6月，國務院總理李克強在主持召開國務院常務會議上強調，要堅持應用導向、立法先行，進一步加強社會信用體系建設。

　　2019年7月，《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設 構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》明確要求“加快建章立制。推動制定社會信用體系建設相關法律，加快研究出臺公共信用信息管理條例、統(tǒng)一社會信用代碼管理辦法等法規(guī)。

　　2020年12月，《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》明確，完善誠信建設長效機制，健全覆蓋全社會的征信體系，建立完善失信懲戒制度。

　　2021年1月，《法治中國建設規(guī)劃綱要》強調，加快推進社會信用立法，完善失信懲戒機制。

　　對于國家層面關于提及信用立法的文件，王偉如數家珍?！罢\信是構建法治國家的精神基石，也是社會主義道德的基本規(guī)范。中央所提出來的社會主義核心價值觀融入法律體系的思想，體現了重要道德融入法律的現代法治思想，順應了經濟社會發(fā)展的大趨勢、大潮流?！彼M一步解釋道，“在國外，諸多的法學經典作家經典著作，都對道德與法律的關系進行過闡述。比如，富勒《法律的道德性》、龐德《法律與道德》等著作，更精辟地分析了法律和道德之間的相互融合性。又比如，美國1978年《政府道德法》，可以說是將道德規(guī)范上升為法律規(guī)范的一個典型?！?/p>

　　對于第二個信用信息邊界問題，北京大學中國信用研究中心主任章政教授于2019年7月撰文指出，進入21世紀以來，新興信息技術的發(fā)展從生產力層面推動了信用經濟的發(fā)展和信用制度的建立，“信用”的邊界在信息社會中不斷擴張，業(yè)已超出傳統(tǒng)信用概念的范圍。所謂廣義信用，是指信任的“憑證和依據”出現了擴張和延伸。因此，在實踐層面，信用信息披露和隱私信息界定應注意三個問題：一是信用的公開信和可知性，二是信用信息披露的范圍和界限，以及信息披露和隱私信息界定應注意的問題，三是隱私信息界定。

　　基于此，章政認為，在我國社會信用體系建設實踐中，違法違規(guī)等特定行為信息被列為典型的公共失信行為，政府有權對這類失信信用信息進行公開。

　　對于第三個信用懲戒泛化、擴大化問題，《指導意見》給予了有力的回應，對列入嚴重失信主體名單的范圍和設立權限進行嚴格界定，強調在全國范圍內適用的嚴重失信主體名單制度認定標準，應當以法律、行政法規(guī)或者黨中央、國務院政策文件為依據予以確定，暫不具備條件的以部門規(guī)章形式確定。在地方層面，可以根據本地經濟社會管理的需要，通過制定地方性法規(guī)規(guī)定在本轄區(qū)范圍內適用的嚴重失信主體名單制度。王偉欣慰地說，“《指導意見》確立了‘依法依規(guī)、保護權益、審慎適度、清單管理’的法治要求，能夠杜絕‘黑名單’制度各行其是、各自為政的問題，有效解決社會信用建設法治化的難點和‘痛點’?！?/p>

　　與此同時,公共參與的熱情也在上升。

　　2019年4月，被譽為“學術界”信用盛宴的中國信用4.16高峰論壇設立了以“信用立法”為主體的平行論壇。在談及大數據時代下推進信用立法的必要性時，多位專家認為，目前我國征信市場存在征信體系選擇、信用信息的邊界、聯(lián)合獎懲等很多法律問題，都迫切需要推進信用立法。在聯(lián)合獎懲問題中，需要明確獎懲事項及信用修復的相關法律法規(guī)依據，并注意聯(lián)合獎懲法律法規(guī)制定的區(qū)域間平衡問題。

　　2020年10月，第三屆信用法治·韶山論壇在同樣將主題鎖定為社會信用立法。第十九屆中央委員、十三屆全國政協(xié)社會和法制委員會主任沈德詠在會上表示，加強信用法治建設是社會治理體系和治理能力現代化的內在要求，是完善社會主義市場經濟體制的迫切要求，是全國推進依法治國的應有之義。

　　從民眾呼聲到學者呼吁，推動社會信用立法逐漸形成共識。2020年12月25日，連維良在國務院政策例行吹風會上強調：“只有依法依規(guī)不斷規(guī)范，才能更好地推動社會信用體系建設行穩(wěn)致遠；只有建立健全長效機制，才能更好地發(fā)揮社會信用體系對經濟社會發(fā)展的促進作用，支撐高水平社會主義市場經濟體制，加快構建新發(fā)展格局，推動高質量發(fā)展?！?/p>

　　地方立法先行先試

　　為國家層面立法積累實踐經驗

　　目前已有9個地方已出臺省級層面信用地方性法規(guī)，已出臺或正研究出臺信用地方性法規(guī)的省區(qū)市占80%以上

　　2020年，地方信用立法開展如火如荼：

　　2月，《遼寧省公共信用信息管理條例》正式實施，這是遼寧省社會信用體系建設的第一部地方性法規(guī)；

　　5月，《河南省社會信用條例》開始施行，這是繼上海之后，全國第二部省級社會信用方面的綜合性法規(guī)；

　　6月，吉林省市部門就完善社會信用條例(草案)舉行座談會，對條例內容充分研討和交換意見；

　　7月，江蘇省十三屆人大常委會第十七次會議審議了《江蘇省社會信用條例（草案）》，隨后向社會公開征求意見；

　　8月，《內蒙古自治區(qū)公共信用信息管理條例（征求意見稿）》在內蒙古自治區(qū)司法廳網站法規(guī)規(guī)章草案征求意見欄全文公布，廣泛征求社會意見；

　　10月，《山東省社會信用條例》正式實施，共有9章61條；

　　12月，天津市人大常委會第二十四次會議表決通過《天津市社會信用條例》，《重慶市社會信用條例（草案）》提請市五屆人大常委會第二十二次會議審議……

　　每一部地方法規(guī)，都回應了現實需求和社會關切。以《遼寧省公共信用信息管理條例》為例，該條例對規(guī)范公共信用信息的歸集和披露、建立守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制、建立信息主體權益保護制度等多方面做了具體規(guī)定。

　　遼寧省發(fā)改委財金信用處處長王明宇在談及條例出臺背景時表示，“中央有要求、工作有需求、遼寧有基礎。隨著遼寧省社會信用體系建設的不斷深入，需要以信用法律法規(guī)為依據，明確信用信息的范疇、征集、披露、使用、存儲，規(guī)定嚴重失信名單的制定、聯(lián)合獎懲的實現、信息主體權益保護等事項，從而實現跨地區(qū)、跨部門、跨領域全面的社會信用體系建設?！?/p>

　　為了保證信用立法工作順利開展，遼寧省積極開展了立法調研工作，充分吸納、借鑒了其他省市的信用立法經驗。同時，充分參照國家社會信用體系建設的頂層設計文件，如《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》等。

　　遼寧省地方信用立法的實踐，并非個案。據不完全統(tǒng)計，目前已有上海、天津、河北、遼寧、浙江、山東、河南、湖北、陜西等9個地方已出臺省級層面信用地方性法規(guī)，已出臺或正研究出臺信用地方性法規(guī)的省區(qū)市占80%以上。王偉表示，國內信用體系建設現狀是“實踐探索快于理論研究”。在建設法治中國的背景下，地方層面信用立法的探索實踐，有助于夯實社會信用體系建設的法治基礎。

　　記者梳理發(fā)現，地方層面的信用立法從法規(guī)名稱上來看大致可以分為三種類型：

　　第一種類型是“社會信用條例”，此類條例一般是地方綜合性法律，對社會信用、社會信用信息、公共信用信息、市場信用信息都有明確的定義。

　　地方立法的代表有2017年10月1日，《上海市社會信用條例》正式實施，這是地方首部綜合性信用立法；2019年3月5日 ，《宿遷市社會信用條例》正式施行，將宿遷信用管理工作納入法治化軌道，變“軟約束”為“硬約束”；2019年6月1日，《廈門經濟特區(qū)社會信用條例》正式施行，有助于規(guī)范社會信用管理，提高社會信用水平，營造誠實守信的社會環(huán)境；2020年5月1日，《河南省社會信用條例》正式實施，這是繼上海之后，全國第二部省級社會信用方面的綜合性法規(guī)。2020年7月1日，《南京市社會信用條例》正式施行，這一條例的出臺，意味著南京市社會信用體系建設從此步入“有法可依”時代。